„Die Digitalisierung des Steuerrechts ist eine schlichte Notwendigkeit”

Herr Professor Mellinghoff, Sie leiten das Zentrum für Digitalisierung des Steuerrechts an der Ludwig-Maximilians-Universität München (LMUDigiTax). Was können Wissenschaft und Forschung zur Digitalisierung des Steuerrechts beitragen?

Die Digitalisierung im Bereich des Steuerrechts ist im Grunde genommen ein uferloses Feld. Wir sind mit dem LMUDigiTax gestartet, dieses Feld wissenschaftlich, insbesondere von der juristischen Seite, zu begleiten. Dabei haben wir festgestellt, dass wir es mit sehr unterschiedlichen Themen zu tun haben: Von den verfassungsrechtlichen Grundlagen über Fragen des Datenschutzes bis hin zu vielfältigen Digitalisierungsprojekten in den Unternehmen und der Finanzverwaltung. Derzeit verfolgen wir zwei Schwerpunkte. Das eine ist die Prüfung der Digitaltauglichkeit der Gesetzgebung. Und das andere ist die Frage der Standardisierung der Daten und wie man mit diesen Daten im Steuerrecht umgeht. Das Hauptproblem liegt darin, dass es sehr wenige Juristen gibt, die Steuerrecht machen, und noch weniger Juristen, die sich mit der Digitalisierung beschäftigen. Das ist einfach ein Nachwuchsproblem, das muss man so deutlich sagen. 

Wo liegen aus Ihrer Sicht die zentralen Herausforderungen, um das Steuerrecht nachhaltig zu digitalisieren?

Es gibt im Grunde genommen zwei Ansätze, wie man an das Thema herangehen kann. Das eine ist natürlich die Vereinfachung des Steuerrechts selbst. Das ist eine Forderung, die vollkommen unabhängig von der Digitalisierung seit vielen Jahren erhoben wird. Allerdings haben wir mit der zunehmenden Internationalisierung des Steuerrechts inzwischen eine unglaubliche Komplexität erreicht. Viele Vorgaben kommen aus Europa, die OECD arbeitet an Pillar 1 und Pillar 2. Wenn man über die Digitalisierung der Regeln nachdenkt, dann muss man natürlich diese Komplexität in den Griff bekommen. Die andere Frage lautet: Wie funktioniert die Digitalisierung technisch? Und wie kann man im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens einen Schritt einbauen, um die Digitaltauglichkeit zu prüfen? Eine Möglichkeit wäre, dass vor Verabschiedung eines Gesetzes eine Institution prüft, ob sich ein Gesetz gut und einfach in einen digitalen Code übersetzen lässt.

Was wäre das aus Ihrer Sicht für eine Institution?

Derzeit ist das der Normenkontrollrat, dem diese Aufgabe übertragen wurde. Allerdings ist es insbesondere mit Blick auf das Steuerrecht wichtig, dass sowohl geschulte Steuerrechtler als auch Informatiker gemeinsam prüfen, ob das Gesetz digitaltauglich und vollzugsfähig ist. 

Was muss sich bereits innerhalb der Regulatorik ändern, damit Digitalisierung im Steuerrecht im großen Stil möglich ist? Könnte man nicht auch gleich die Gesetze in einem Code verfassen?

Die Verfassungsrechtler, die sich damit beschäftigen, erheben überwiegend große Bedenken dagegen. Man muss natürlich auch sehen, dass die Parlamentarier unsere Gesetze verabschieden. Die sind zwar zum Teil, aber nicht überwiegend ausgebildete Steuerrechtler. Das heißt, wenn Parlamentarier nicht nur das Steuerrecht verstehen müssen, sondern sich dazu noch mit informationstechnologischen Grundlagen auskennen und einen Code lesen müssen, dann glaube ich überfordert man den Gesetzgeber. Und erst Recht den Bürger. Der Bürger kann ein Gesetz, das in einem Code verfasst ist, überhaupt nicht nachvollziehen. Deswegen habe ich da vom Grundsatz her verfassungsrechtliche Bedenken. Man kann das prüfen, wir werden uns das auch anschauen. Aber im Prinzip halte ich den Weg für nicht gangbar. 

Wenn man an die Umsatzsteuer denkt, dann müsste man das ja nicht nur im nationalen Gesetzgebungsverfahren, sondern bereits auf Ebene der Mehrwertsteuersystemrichtlinie durch die EU Kommission prüfen lassen.

Damit sprechen Sie natürlich zwei Probleme an. Das eine ist: Wir haben bestehende Regelwerke, und diese Regelwerke sind natürlich nicht mit Blick auf Digitaltauglichkeit gestrickt worden. Und das zweite: In der Tat ist es so, dass die Europäische Union im Bereich der Mehrwertsteuer Vorgaben macht. Und an diese Vorgaben sind die Nationalstaaten gebunden. Und da kommen wir zu dem Problem, dass der deutsche Gesetzgeber vielfach die europäischen Vorgaben, die dann auch von der Rechtsprechung des Bundesfinanzhofes festgestellt werden, nicht durch eine Änderung des Umsatzsteuergesetzes nachvollzieht. 

Generell wäre mit einem höheren Digitalisierungsgrad des Steuerrechts doch allen Beteiligten geholfen: Steuerpflichtigen, Finanzverwaltung und Steuerexperten.

Zunächst einmal ist die Digitalisierung des Steuerrechts eine schlichte Notwendigkeit. Wir können damit gewisse Unstimmigkeiten und Brüche aufdecken und zu einer besseren Gesetzgebung beitragen. Aber ich glaube nicht, dass die Digitalisierung dazu führt, dass wir irgendwann ein so eindeutiges Recht haben, dass es keine Gestaltung, keine Ausweichmanöver oder Ähnliches mehr gibt. Ich denke, die Idee, dass wir irgendwann ein schlichtes Steuerrecht haben, das eindeutig ist und alle Sachverhalte nach klaren und eindeutigen Regeln erfasst, lässt sich nicht umsetzen. Nehmen wir mal ein einfaches Beispiel: Ob ein Arbeitszimmer ein Arbeitszimmer ist oder nicht, das ist eine Wertungsfrage. Und diese Wertungsfrage ist vorgelagert vor der Frage, was ich in ein Computerprogramm für meine Steuererklärung eingebe. Die Digitalisierung ist nicht in der Lage, Sachverhalte zu erfassen. Da wird es immer noch den Menschen geben, der die Auslegung der Begriffe vornimmt. 

Hier muss man sicherlich auch das Stichwort Ermessensspielräume nennen. Kann man die codieren?

Nein, man kann Ermessensentscheidungen nicht codieren. Man kann aber durch Künstliche Intelligenz Auslegungshilfen geben. Ich glaube, dass es da schon Möglichkeiten gibt, aus einer Bandbreite von Sachverhalten Näherungswerte zu schaffen, die aufzeigen, ob es Parallelfälle gibt oder nicht. Wir werden das Gesetz aber nie so bereinigen können, dass es in allen Phasen total eindeutig ist. Ermessensspielräume müssen auch künftig von Menschen ausgefüllt werden.

Sind wir in Deutschland schon so weit, dass Richter durch Künstliche Intelligenz Auslegungshilfen erhalten können?

Nein, soweit sind wir in Deutschland noch nicht. Und das wird auch noch lange dauern. Solche Systeme setzen eine wirklich große Datenmenge voraus. Und zwar eine Datenmenge, die auch den Regeln Künstlicher Intelligenz entspricht. Unser Datenschutz führt ja schon mal dazu, dass wir nur sehr eingeschränkt Daten zur Verfügung haben. Nun kann man über anonymisierte oder synthetische Daten gehen und versuchen, hier etwas zu programmieren. Aber bis wir soweit sind, dass diese Dinge anwendbar sind, wird noch sehr viel Zeit vergehen. 

Sie haben es angesprochen: Bei der Digitalisierung von Normen befinden wir uns nicht auf einer grünen Wiese, denn es gibt bereits bestehende Regelwerke. Was wäre notwendig, um diese Normen Schritt für Schritt in Richtung Digitalisierungsfähigkeit zu verändern?

Also zunächst einmal ist es ja so, dass Normen schon seit vielen Jahren digitalisiert werden. Wenn sie heute Elster oder ein Steuerprogramm verwenden, dann ist da eine Übersetzung des steuerlichen Textes in einem Programm erfolgt. Die Problematik, die dahinter steht: Ist das, was da programmiert wurde, auch das, was der Gesetzgeber sich dabei gedacht hat? Und wer legt fest, wie welche Gesetze programmiert werden? Die andere Frage lautet: Kann man durch eine präzisere Fassung des Gesetzestextes eine gewisse Eindeutigkeit herstellen, die es verschiedenen Verfassern ermöglicht, auch mit unterschiedlichen Programmen zu einem eindeutigen Ergebnis zu kommen? Das ist eines unserer Forschungsprojekte, mit dem wir anhand von Beispielen versuchen, festzustellen, ob es dort Unterschiede gibt oder nicht. Dann muss man nach und nach das gesamte Steuerrecht einheitlich digitalisieren. Und die Spielräume, die es für Vereinfachungen und Erleichterungen gibt, ausbauen und zugleich bei der Neufassung von Gesetzen auch immer prüfen, ob diese Digitaltauglichkeit besteht. Sie müssen ja sehen, dass das Einkommensteuergesetz jedes Jahr im Durchschnitt durch zehn Gesetze geändert wird. Da gibt es einen hohen Änderungsbedarf.

In der EU gilt die digitale Gesetzgebung in Ländern wie Finnland, Dänemark oder Estland als vorbildlich. Was kann sich Deutschland von diesen Ländern abschauen?

Kleinere Länder sind in dieser Hinsicht sicherlich erfolgreicher. Sie können sich natürlich auch stärker auf das Thema fokussieren. Ein Land wie Deutschland ist über Jahrzehnte gewachsen, mit vielen Traditionen und einer Gesellschaft, die erst jetzt allmählich in der Digitalisierung ankommt. Für ein solches Land ist es natürlich schwieriger, das bestehende Regelwerk in die Digitalisierung zu überführen. Dazu benötigt man auch das richtige Mindset, wie man an die Digitalisierung herangeht. Das setzt voraus, dass man die jungen Leute für das Thema begeistert.

Wie könnte man dieses Mindset in Deutschland ändern?

Das ist vor allem eine Frage der Ausbildung. Man muss mit dem Thema Digitalisierung bereits in den Schulen anfangen. Ich gehe mal davon aus, dass das inzwischen auch alle Kultusminister wissen. Aber das ist ein langer Weg. Sie brauchen Lehrkräfte, die den jungen Leuten das Rüstzeug an die Hand geben, das sie befähigt, die Digitalisierung mitzudenken. Viele Berufseinsteiger haben diese IT-Grundkenntnisse nicht, sondern bringen sich das “on the job” bei. Auch für mich ist es schwierig und ein Problem, einen Code zu verstehen. Das ist für mich zunächst einmal ein Buch mit sieben Siegeln. Aber für die Digitalisierung ist das Thema zu wichtig. Deshalb führe ich Gespräche mit Personen, die sich damit auskennen, und lasse mir das zeigen. 

Der Föderalismus wird häufig als Grund genannt, warum Deutschland beim Thema Digitalisierung nicht schnell genug vorankommt. Sehen Sie das auch so?

Ich kann hier im Wesentlichen nur für den Bereich der Finanz- und Steuerverwaltung sprechen. Und da würde ich schon sagen, dass man sich auf Länderebene um eine Zusammenarbeit bemüht. Im Grundgesetz ist in der Kompetenzordnung vorgesehen, dass der Bund gewisse Vorgaben machen kann. Das müsste man mit einem größeren Konsens noch stärker zusammenführen. Allerdings muss ich Ihnen auch ganz ehrlich sagen: Mit Blick auf die Pressestäbe der Ministerien, die häufig nicht nur mit einem, sondern gleich fünf Pressesprechern besetzt sind, frage ich mich manchmal, ob es einigen vielleicht wichtiger ist, die Digitalisierung zu verkaufen als tatsächlich voranzutreiben. 

Wie meinen Sie das?

Sich mit der Frage auseinanderzusetzen, was ein gutes Steuerrecht ausmacht und wie man dieses digitalisieren kann, damit können sie in der Öffentlichkeit nicht glänzen. Sie sitzen eher abseits der Öffentlichkeit und bemühen sich, die Dinge voranzubringen. Das ist etwas ganz anderes, als wenn sie beispielsweise auf einer Pressekonferenz darüber philosophieren, wie gewisse Dinge toll gemacht werden könnten. Die Digitalisierung kann man immer auf den Lippen führen, aber sie muss einfach gemacht werden. Auch hierfür wäre es zum Beispiel zielführend, verstärkt Informatiker und Juristen zusammenzubringen, die dann die konkreten Fragen angehen und gemeinsam bewältigen. 

Allerdings sprechen Informatiker und Juristen bzw. Steuerberater, wenn man sie zusammenbringt, nicht immer die gleiche Sprache.

Ja, sie sprechen häufig unterschiedliche Sprachen, und deshalb muss man sich einander annähern. Wenn sie einem Informatiker den Betriebsausgabenabzug erklären wollen, dann hat er dazu wahrscheinlich keine große Lust. Aber er muss sich damit beschäftigen, wenn er das programmieren will. Grundsätzlich sehe ich bei der Digitalisierung des Steuerrechts einen großen Aufbruchwillen, in Unternehmen, in der Steuerberatung und auch in der Finanzverwaltung. Mittlerweile gibt es überall junge, aber auch ältere Leute, die sich diesem Thema mit großem Engagement widmen. Letztendlich ist es wie immer beim Change-Management: Sie müssen die Leute mitnehmen. Und jeder muss natürlich auch bereit sein, sich mitnehmen zu lassen. Ich habe in meiner Zeit als Richter noch in den 2000er Jahren erlebt, dass Richter es abgelehnt haben, sich einen Computer ins Büro stellen zu lassen. Das muss man sich mal vorstellen. Das waren kluge Menschen, die auch gute Urteile gefällt haben. Aber ein Computer kam ihnen nicht ins Büro. Manchmal musste man da erstmal tief durchatmen.

Ende August hat die Bundesregierung ihre Digitalstrategie vorgestellt. Wo sehen Sie in Deutschland den größten Aufholbedarf, etwa mit Blick auf die Finanzverwaltung?

Natürlich steht in diesem Strategiepapier auch die weitere Entwicklung der digitalen Finanzverwaltung drin. Davon abgesehen muss man aber auch mal klar sagen, dass in der Finanzverwaltung bereits intensiv an der Digitalisierung gearbeitet wird. Das ist natürlich immer eine Frage des Geldes und der Menschen, die daran beteiligt sind. Beides ist in der Verwaltung begrenzt. Und realistischerweise leben wir in Zeiten, in denen die Ressourcen nicht zunehmen, sondern eher abnehmen. Mit Blick auf den Ukraine-Krieg und die anderen aktuellen Herausforderungen muss man wohl auch sagen, dass die Prioritäten derzeit möglicherweise woanders liegen, etwa im Schutz unserer Infrastruktur vor digitalen Angriffen. 

Wenn die Finanzverwaltung intensiv an der Digitalisierung arbeitet, dann könnte sie dies nach außen doch einfach auch mal besser darstellen.

Da sprechen Sie einen Wesenszug der Finanzverwaltung an. Generell ist die Finanzverwaltung keine transparente, offene Verwaltung. Vielleicht, weil sie denkt, dass alles, was sie öffentlich macht, dazu führen kann, dass diejenigen, die Steuern umgehen wollen, dies sofort ausnutzen. Deshalb treibt man die Digitalisierung lieber in Ruhe voran. Trotzdem bleibe ich dabei: Im Vergleich zu anderen Verwaltungen gehört die Finanzverwaltung zu denjenigen, die in Deutschland am weitesten digitalisiert ist.

Kehren wir nochmal zurück auf die EU-Ebene. Länder wie Italien oder Frankreich sind beim Thema E-Invoicing vorangegangen. Ist es nicht ein Problem, wenn einzelne Länder hier ihr eigenes Süppchen kochen? Müsste nicht die EU die Maßstäbe vorgeben?

Sie haben völlig recht, eigentlich müsste die EU voranschreiten und die Maßstäbe setzen. Aber dafür ist sie einfach nicht schnell genug. Deshalb geht man in Italien, Frankreich, Spanien oder Polen eigene Wege. Diese unterschiedlichen Wege später wieder zusammenzuführen, das wird extrem schwierig. Deutschland hat sich bei dem Thema bislang zurückgehalten. Aber auch das ist ein Problem, weil viele deutsche Unternehmen, die im EU-Ausland aktiv sind, nun die unterschiedlichen Systeme nutzen müssen. Ich stelle mir schon die Frage, warum Deutschland, zum Beispiel auch im Schulterschluss mit Frankreich, nicht auf die Tube gedrückt und das Thema vorangetrieben hat. Im Übrigen sind die Unternehmen nach meiner Beobachtung offen für jedes System. Das muss nur funktionieren.

Man könnte ja auch sagen, die Bundesregierung verhält sich clever, weil sie einfach die EU-Vorgabe abwartet.

Ich denke, spätestens in dem Moment, als Italien eine Sondergenehmigung der EU für sein E-Invoicing System erhalten und in die Tat umgesetzt hat, spätestens in diesem Moment hätten sich alle EU-Länder an einen Tisch setzen und das Thema auf europäischer Ebene sehr viel mehr pushen müssen. Es ist ja auch nicht so, dass das Thema in Deutschland noch nicht angekommen wäre. In der Bundesregierung und der Finanzverwaltung gibt es viele Personen, die sich mit dem Thema beschäftigen. Es gab und gibt viele Tagungen und Diskussionen dazu. Doch mittlerweile wurde zum E-Invoicing auch alles gesagt. Was jetzt wirklich fehlt, ist eine Entscheidung auf europäischer Ebene. 

Prof. Dr. h.c. Rudolf Mellinghoff begann seine juristische Karriere 1987 in der Finanzgerichtsbarkeit in Nordrhein-Westfalen. Von 1992 bis 1996 war er Richter am Finanzgericht Mecklenburg-Vorpommern und im zweiten Hauptamt Richter am Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern. 1997 wurde Mellinghoff als Richter an den Bundesfinanzhof (BFH) berufen. Von Januar 2001 bis Ende Oktober 2011 war er Richter des Bundesverfassungsgerichts (Zweiter Senat). Vom 31. Oktober 2011 bis zum 31. Juli 2020 war er Präsident des BFH. Derzeit leitet er das Zentrum für Digitalisierung des Steuerrechts der Ludwig-Maximilians-Universität München (LMUDigiTax) und ist wissenschaftlicher Direktor des Instituts Finanzen und Steuern e.V. (ifst).